Budget et fiscalité

Avis de la Chfep sur le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2017 et sur le projet de loi portant mise en œuvre de la réforme fiscale 2017.

Projet de budget de l’État pour l’exercice 2017

Politique budgétaire et système financier européen

La Chambre des fonctionnaires et employés publics est convaincue que le gouvernement faisait fausse route en suivant à la lettre les objectifs dictés par la Commission européenne, qui élude tout aspect social et environnemental en matière budgétaire. En effet, dans le cadre de sa politique budgétaire, le gouvernement appliquait presque aveuglément les choix néolibéraux de la Commission européenne en essayant de respecter à tout prix les critères imposés par le Pacte de stabilité et de croissance. Mais il devrait en fait favoriser davantage les investissements publics plutôt que demander aux consommateurs de se serrer encore la ceinture.

La Chambre signale en outre que la politique budgétaire européenne actuelle – en prêchant toujours la compression des déficits publics et les mesures d’austérité au détriment de l’emploi, de la protection et de la cohésion sociales, de la santé et de l’égalité d’accès aux soins, de l’éducation et de tous les services publics en général – va à contresens des recommandations de l’OCDE et du FMI, qui préconisent des réformes structurelles visant à stimuler la demande et la production ainsi que la cohésion sociale.

Dans le contexte de la politique budgétaire, la Chambre s’interroge par ailleurs sur la légitimité du système monétaire et financier au niveau européen, système qui impose en effet aux États membres de l’Union européenne d’emprunter sur les marchés privés à des taux élevés, alors que les banques privées peuvent pourtant emprunter à des taux très bas voire négatifs auprès des banques centrales. En application de ce système, les banques privées peuvent donc réaliser des bénéfices sur le dos des États qui, eux, sont de plus les garants pour sauver les banques en cas de défaillance du secteur financier.

Recettes budgétaires et mesures d’économies

Le gouvernement se félicite des «mesures de contre-financement» qui ont permis de dégager un solde des finances publiques largement excédentaire «très encourageant et satisfaisant», malgré la diminution des recettes de TVA sur le commerce électronique. Il souligne que ce résultat a «également pu être atteint grâce à la gestion très économe des dépenses de l’État».

 La Chambre des fonctionnaires et employés publics constate que les mesures d’économies imposées par le gouvernement, notamment dans le cadre du «Zukunftspak», ont largement excédé les besoins et ont très probablement ralenti les effets de la reprise économique. Les mesures d’économies ont en effet eu un impact négatif conséquent sur le pouvoir d’achat des contribuables ainsi que sur la répartition  des richesses.
Outre les efforts déployés par les consommateurs, qui ont subi de plein fouet les restrictions budgétaires mises en œuvre par le «Zukunftspak», c’est également sur des réductions de personnel des administrations publiques que s’est appuyé le rétablissement des principaux équilibres budgétaires.

De plus, la Chambre constate que l’impôt d’équilibrage budgétaire temporaire – qui sera supprimé dans le cadre de la réforme fiscale – a permis d’augmenter davantage la contribution des personnes physiques aux efforts de redressement des finances publiques, alors qu’aucun effort supplémentaire n’a été imposé aux personnes morales.
Sous l’effet des mesures d’économies et de l’absence d’indexation des salaires depuis octobre 2013, la confiance des ménages peine à re- partir et les conditions de travail ainsi que l’équilibre entre vie privée et vie professionnelle se sont dégradés. Malgré le retour de la croissance, les inégalités de revenus se sont creusées et le pouvoir d’achat des ménages de la classe moyenne a stagné.

Ces faits démontrent combien il est désormais impératif que le gouvernement se détourne de son obsession pour les objectifs budgétaires définis par la Commission européenne et qu’il comprenne que la soutenabilité à long terme des finances publiques doive avant tout être guidée par une croissance durable, équitable et de qualité, au service de la société tout entière.
Évolution de la dette publique
La Chambre des fonctionnaires et employés publics tient à rappeler que, malgré une forte augmentation depuis 2008, le niveau de la dette publique reflète essentiellement l’endettement de l’Administration centrale et des communes, mais qu’il reste largement compensé par les excédents de la sécurité sociale affectés au Fonds de compensation mis en place pour le financement des prestations futures en matière de pensions. Comme le reconnaît volontiers le gouvernement, avec un solde de 16,54 milliards d’euros au 31 décembre 2015, soit 32,9% du PIB, cette réserve dépasse nettement le taux d’endettement de l’Administration publique.

Par ailleurs, la Chambre tient à souligner que la dette publique ne constitue en aucun cas un fardeau pour les générations futures, dans la mesure où elle permet de soutenir la croissance et l’emploi, tout en finançant des dépenses d’éducation, de santé et d’infrastructures dont bénéficieront les prochaines générations.

À ce jour, la dette publique est financée à 86,69% par voie d’emprunts obligataires et à 13,31% par voie de prêts bancaires. Comme elle l’a déjà soulevé à maintes reprises dans d’autres avis, la Chambre estime que l’État devrait favoriser le recours aux emprunts obligataires en mobilisant l’épargne populaire. Plutôt que de soutenir davantage les marchés financiers, l’État devrait ainsi recourir en priorité à des emprunts obligataires ouverts aux investisseurs particuliers pour leur permettre de placer leur épargne dans des titres fiables qui contribueront à financer les investissements publics moyennant à la fois un rendement intéressant pour les obligataires et un coût réduit pour l’État.

Effectifs dans la Fonction publique

Le gouvernement annonce dans le cadre du projet de budget une augmentation des effectifs dans la Fonction publique, affirmation qui est pourtant en contradiction avec les budgets réellement alloués aux rémunérations des agents de l’État ainsi qu’avec les instructions données aux départements ministériels dans le cadre des travaux de préparation du projet de budget. En effet, comme l’année précédente, les ministères étaient invités à une «modération très stricte au niveau des nouveaux engagements de personnel» et ils devaient présenter «une liste des départs programmés avec des propositions des non-remplacements envisagés» dans l’optique d’un non-renouvellement des postes libérés par les départs à la retraite.

La Chambre des fonctionnaires et employés publics dénonce ainsi le manque de transparence du projet de budget 2017, qui annonce bien la création de postes, mais passe totalement sous silence le nombre de postes qui ne seront plus occupés en raison du non-remplacement de personnel en place partant à la retraite, par exemple.
S’y ajoute que la proportion actuelle du personnel étatique est en inadéquation avec celle de la population résidente et frontalière, puisque le nombre total d’administrés a augmenté de 14% en moyenne entre 2010 et 2016, alors que le nombre d’agents de l’État a à peine évolué de 7,7% de 2010 à 2015.

La Chambre tient en outre à souligner que les propos récurrents concernant le coût prétendument élevé de la Fonction publique sont infondés. Elle estime que les objectifs qu’affiche le gouvernement d’augmenter l’efficacité des services publics tout en réduisant en permanence le nombre d’agents publics sont irréalistes. Face à une population en constante augmentation et à un contexte linguistique   et social de plus en plus hétérogène, la qualité des services publics  est une condition sine qua non du maintien de la paix sociale au Luxembourg.

Relance des investissements publics

Lors de la présentation du projet de budget de l’État pour l’exercice 2017, la Chambre des fonctionnaires et employés publics a cru entrevoir la perspective d’un budget orienté vers un retour à un niveau d’investissements conséquents dans les domaines qui semblent indispensables à l’avenir du pays et qui devraient être la base des objectifs à long terme pour une croissance durable.

La Chambre soutient cette amorce de prise de conscience du gouvernement face à la nécessité d’abandonner les grandes orientations européennes figées sur le seul objectif de la croissance économique pour prendre enfin le train d’une croissance verte, durable et respectueuse à la fois des populations et de leur environnement.

Dans l’ensemble, la Chambre constate que le projet de budget contient des dépenses d’investissement qui permettront à la fois de soutenir la protection de l’environnement et l’activité économique et d’assurer un développement cohérent des équipements et infrastructures au regard des besoins futurs de la population, ce qui est  louable.

 Or, au regard des dépenses d’investissements proposées pour 2017 et de l’évolution relative des investissements par rapport au PIB, réalisés depuis le début de cette législature, ainsi qu’au vu de la reprise économique actuelle, la Chambre des fonctionnaires et employés publics fait remarquer que l’État pourrait se permettre des plans d’investissements encore plus ambitieux.

Si la Chambre apprécie les ambitions du gouvernement de poursuivre la réalisation des grands chantiers en cours visant à adapter l’infrastructure routière à la démographie ainsi qu’à une mobilité plus verte, elle constate toutefois que le compte 2015 faisait état de dépenses à hauteur de 170 millions d’euros, soit 95 millions d’euros de plus que ce que prévoit le gouvernement pour 2017. L’augmentation drastique des investissements ne semble donc pas si spectaculaire qu’annoncée. Elle résulte davantage d’une prise de conscience des erreurs commises avec le «Zukunftspak», qui n’a fait que retarder les investissements qui auraient dû être réalisés déjà en 2016 afin de préparer le pays aux défis à venir.

La Chambre soutient également les initiatives du gouvernement visant à développer l’offre de logements locatifs et à coût modéré ainsi qu’à promouvoir les mesures pour l’assainissement énergétique des logements, prévues dans le cadre du paquet «Klimabank an nohaltegt Wunnen». Elle estime toutefois que les crédits alloués par le projet de budget 2017 aux différentes mesures, et notamment à l’allocation des aides financières afférentes, ne sont pas suffisants,  même s’ils font l’objet d’une augmentation par rapport aux années précédentes.

Finalement, parmi les mesures qui pourraient contribuer à une détente au niveau des prix de l’immobilier, la Chambre signale qu’elle plaide depuis plusieurs années déjà pour une adaptation de l’impôt foncier.

Projet de loi portant mise en œuvre de la réforme fiscale 2017

La Chambre des fonctionnaires et employés publics constate que la réforme fiscale 2017 n’est malheureusement pas une réforme en profondeur, mais une réformette comprenant quelques mesures ponctuelles, souvent à faible impact fiscal et budgétaire et parfois à fort potentiel de «complication administrative».

Elle regrette ainsi que les lois fiscales introduites par l’occupant allemand au début des années 1940 et maintenues en vigueur au lendemain de la Libération en octobre 1944 survivent – une fois de plus – à une réforme fiscale et qu’il ne soit pas légiféré en matière des régimes fiscaux introduits par de simples circulaires administratives n’ayant aucune valeur légale (finance islamique, «stock options», expatriés hautement qualifiés).

Imposition des personnes physiques

Concernant la modification des échelons du barème de l’impôt sur le revenu, la Chambre constate que l’adaptation du tarif est très modeste, surtout en considérant l’évolution du coût de la vie depuis 2009. Les salariés de la classe d’impôt 1, payés au salaire social minimum, restent redevables de l’impôt. En revanche, les contribuables ayant des revenus élevés profiteront de manière substantielle de la réduction générale du tarif de l’impôt. Les contribuables rangés dans la classe d’impôt 1a resteront, eux, soumis à une progression trop rapide du tarif, surtout dans les échelons inférieurs, ce qui les fait souffrir outre mesure. L’attribution socialement sélective des crédits d’impôt (crédit d’impôt pour salariés (CIS), crédit d’impôt pour pensionnés (CIP)) ne peut pas réparer le préjudice causé par l’application du tarif de l’impôt sur le revenu.

Concernant ce régime projeté de l’allocation sélective des crédits d’impôt, la Chambre des fonctionnaires et employés publics fait remarquer que, s’il se justifie du point de vue social, il est toutefois contraire à la simplification administrative. Par conséquent, la Chambre suggère de doubler le montant actuel de 300 euros des crédits d’impôt pour les contribuables disposant d’un salaire brut, d’une pension ou rente brute ou d’un bénéfice net inférieur à 80.000 euros par an et de continuer d’accorder le montant actuel de 300 euros aux contribuables dont les revenus précités se chiffrent à 80.000 euros ou plus par an.

 En général, la Chambre constate que, dans le cadre de la réforme, seront introduites certaines mesures fiscales avantageuses pour les per- sonnes physiques (par exemple la suppression de l’impôt d’équilibrage budgétaire temporaire, l’élargissement des possibilités de remboursement de l’épargne accumulée au cours d’un contrat de prévoyance-vieillesse ou l’exemption des pensions d’orphelin de l’impôt sur le revenu), mais également des mesures plus défavorables ou injustes, telles que la fusion de l’abattement pour intérêts débiteurs et  de celui pour primes d’assurance et cotisations versées à des sociétés de secours mutuels ou encore la limitation à l’âge de quarante ans du doublement des montants maxima des cotisations déductibles en vertu d’un contrat d’épargne-logement.

Quoi qu’il en soit, la charge fiscale pesant sur les personnes physiques – qui, par les mesures prévues dans le cadre du «Zukunftspak», ont déjà largement préfinancé la réforme fiscale – reste  au final élevée.

Imposition du capital et des revenus des collectivités

Au niveau de l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC), la réduction du taux de 21% à 19% pour 2017 et à 18% à partir de 2018 n’est pas contrebalancée par l’élargissement concret de la base imposable. Faute d’informations sur le taux effectif de l’IRC, la Chambre des fonctionnaires et employés publics se doit d’émettre ses doutes quant à la justification de l’abaissement du taux nominal de l’IRC, surtout puisqu’il est un secret de polichinelle que le taux effectif d’imposition des sociétés au Luxembourg se situe largement au-dessous du taux nominal.

Concernant l’imposition du capital, la Chambre se prononce pour une plus forte imposition des dividendes et des distributions (ouvertes et cachées) de bénéfices de sociétés. De plus, la Chambre se doit de rappeler que les dividendes et les distributions de bénéfices  de sociétés sont exemptés pour moitié de la contribution à l’assurance dépendance. Elle propose par conséquent de soumettre ces revenus de patrimoine intégralement à ladite contribution, à l’instar des revenus professionnels (salaires, pensions, etc.).

 Amendes administratives et fraude fiscale aggravée

La Chambre des fonctionnaires et employés publics exprime sa satis- faction quant aux nouvelles dispositions en matière de fraude fiscale aggravée et quant à l’introduction d’amendes administratives en cas de fraude fiscale et de tentative de fraude. Elle espère toutefois que les autorités judiciaires seront outillées de manière à pouvoir poursuivre efficacement les affaires de fraude aggravée.