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Einregistrierungs- und Domänenverwaltung (AED): Komplexität und Vielfalt als Herausforderung

Enregistrement

Ein „fp“-Gespräch mit AED-Direktor Romain Heinen.

„Die größte Herausforderung für unsere Verwaltung besteht sicherlich darin, den an sie gestellten Anforderungen sowohl mit Blick auf deren Vielfalt, deren Volumen als auch in Bezug auf deren Komplexität gerecht zu werden“, sagt Romain Heinen, Direktor der „Administration de l’Enregistrement et des Domaines“, kurz AED. Wir lebten nun einmal in einer Zeit, in der sämtliche Indikatoren nach oben zeigten. Dies gelte sowohl für die Bevölkerungsdichte als auch für das Wirtschaftswachstum. Wir seien darüber hinaus an einem Punkt angelangt, wo es so gut wie keine Grenzen mehr gebe. Die traditionellen Lieferungen auf konventionellem Wege, die von den Fiskalverwaltungen einigermaßen gut zu kontrollieren gewesen seien, würden in unserer Dienstleistungsgesellschaft, in Zeiten von Digitalisierung, anderen Formen der Zustellung weichen. Und diese Entwicklung habe natürlich direkte Auswirkungen auf die Arbeitsweisen innerhalb derjenigen Verwaltungen, die diese Wirtschaftstätigkeit auf irgendeine Weise prüften und kontrollierten.

Älteste Verwaltung Luxemburgs

Dies gelte allerdings nicht nur für den Fiskalbereich. Gerade auch als Domänenverwaltung nehme seine Behörde und damit der Staat eine nicht zu unterschätzende Rolle bei Immobilientransaktionen wahr. So würden beispielsweise Wälder erstanden, ganz im Sinne einer nachhaltigen Umweltpolitik, es würden Grundstücke erworben für den Straßenbau oder zur Neugestaltung von Industriegebieten. Auch hier zeige die Tendenz deutlich nach oben. 1795, als die Einregistrierungsverwaltung, im Übrigen die älteste Behörde Luxemburgs, gegründet wurde, seien alle Klostergüter nationalisiert und die Domänenverwaltung damit beauftragt worden, all diese Güter im Zuge von Versteigerungen zu veräußern. Und heute, über 200 Jahre später, sei dieselbe Veraltung wiederum mitgefordert, diesmal vor dem Hintergrund der Trennung von Kirche und Staat, um beispielsweise Gesetzesentwürfe zur Aufteilung von Grundstücken zwischen einerseits der Kirche und andererseits dem Staat zu erarbeiten. Der Kreis habe sich gewissermaßen wieder geschlossen. „Wir werden eingeholt von unserer Vergangenheit“, schmunzelt Verwaltungschef Romain Heinen.

Die Einregistrierungs- und Domänenverwaltung sei in einer Zeit geschaffen worden, in der nur sehr wenige bewegliche Güter den Besitzer gewechselt hätten. Die großen Vermögen bildeten in jener Zeit Grundstücke und Immobilien. Und bereits lange Zeit vor der Einführung des „Code civil“ seien Steuern erhoben worden, wenn beispielsweise ein Grundstück den Eigentümer gewechselt habe. Im Gegensatz zu den direkten Steuern, die sich durch eine Besteuerung längerfristiger Einkünfte auszeichnen, werden indirekte Steuern ausschließlich auf nicht regelmäßig stattfindenden Transaktionen erhoben (Lieferungen und Dienstleistungen).

Eine direkte Verbindung zwischen Einregistrierungsgebühren auf der einen Seite und der Mehrwertsteuer auf der anderen gebe es heutzutage sehr wohl. Im Gegensatz zu den Einregis-trierungsgebühren, die heute nur noch bei Immobilientransaktionen anfielen, würde die Mehrwertsteuer auf allen Gütern und Dienstleistungen erhoben, die keinen direkten Bezug zum Immobiliengeschäft hätten. Insofern würden sich beide Abgaben gewissermaßen ergänzen und daher sei es auch nur „völlig normal“, dass beide Steuern innerhalb einer und derselben Verwaltung erhoben würden.

TVA: Wenig Spielraum

Eingeführt wurde die Mehrwertsteuer in Luxemburg im Jahre 1970 aufgrund von zwei europäischen Direktiven von 1967. Damals habe sie eine andere Abgabe, die sogenannte Umsatzsteuer („impôt sur le chiffre d’affaires“) ersetzt, die bereits im Jahre 1922 in Luxemburg eingeführt worden sei. Noch bei deren Einführung im Jahre 1970 sei die Mehrwertsteuer als die weitaus einfachste Steuer, die in jeder Produktions- und Vertriebsphase angewandt werden könne, gewertet worden. Aufgrund der im Laufe der Jahre immer komplexer gewordenen Wirtschaftstransaktionen sei die Welt allerdings eine völlig andere geworden und die TVA zu einer reinen Wissenschaft aufgestiegen. So vergehe kaum eine Woche, in der nicht vom Europäischen Gerichtshof ein Urteil hinsichtlich der Anwendung der TVA-Bestimmungen gesprochen werde. Viele Bestimmungen gründeten in der Tat auf europäischem Recht. Die entsprechende Luxemburger Gesetzgebung sei in der Tat nicht mehr und nicht weniger als die Übertragung von europäischen Richtlinien in nationales Recht, wodurch der Gesetzgeber über wesentlich weniger Spielraum verfüge als bei der direkten Besteuerung.

Im Laufe der zehn vergangenen Jahre habe die Zahl der Steuerpflichtigen um rund 65 Prozent zugenommen und sei mittlerweile auf ganze 72.000 Steuerpflichtige angewachsen. Parallel dazu nehme auch der Druck auf die Verwaltung zu. Mit TVA-Einnahmen in Höhe von 3,4 Milliarden Euro im Jahr stelle die Mehrwertsteuer zusammen mit der Einkommenssteuer die größte Einnahmequelle im staatlichen Haushalt dar. Um mit der rasanten Entwicklung Schritt zu halten, setze die Verwaltung zusehends auf eine performante EDV. Daneben arbeite die Behörde aber auch zusehends risikoorientiert: „Dort, wo die Risiken am größten sind, werden auch die meisten Ressourcen freigesetzt“, erklärt Verwaltungsdirektor Romain Heinen. Ergänzend dazu würde ein guter Teil der Besteuerung automatisch, mit Hilfe von Computertechnik eben, abgewickelt. Inspiriert habe man sich dabei an bestehenden ausländischen Modellen. „Sonst wären die 72.000 Akten kaum noch zu bewältigen“.

TVA-Erhöhungen führten nicht notgedrungen zu zusätzlichen Einnahmen. In anderen EU-Ländern nämlich sei genau das Gegenteil passiert. Trotz einer Anhebung der Mehrwertsteuer seien die diesbezüglichen Einnahmen von einem Jahr zum anderen rückläufig gewesen. In Luxemburg hingegen sei man durch die Neugestaltung der TVA-Sätze von Mehreinnahmen von rund 300 Millionen Euro im Jahr ausgegangen. Und die tatsächlichen Zahlen entsprächen in etwa auch dieser Schätzung – und das trotz einer zweijährigen Übergangszeit für den Immobiliensektor, in welcher der sogenannte super-reduzierte Mehrwertsteuersatz von drei Prozent noch auf Mietwohnungen angewandt werden konnte. Aus einem Zusammenspiel von Ursachen – niedrige Zinsen auf Sparguthaben, etc – sei nach wie vor in Immobilien investiert worden, was denn auch entsprechend hohe TVA-Einnahmen mit sich gebracht habe.

e-commerce

Hinsichtlich des elektronischen Handels seien 2015 wohl mehr TVA-Einnahmen generiert worden als ursprünglich noch befürchtet. In ihren Schätzungen müsse die Verwaltung nun einmal von vorsichtigen Hypothesen ausgehen, ohne dabei eine politische Aussage machen zu wollen. Vielmehr weise die Verwaltung auf mögliche Folgen hin, wenn am System etwas ändere. Fakt sei allemal, dass die maximalen TVA-Einnahmen auf dem elektronischen Handel aus dem Jahre 2014, nach rezenten Aussagen des Finanzministers, von einst 1,077 Milliarden Euro in diesem Jahr auf unter 100 Millionen Euro schrumpfen würden. Nichtsdestotrotz stelle man bei den TVA-Einnahmen insgesamt unter dem Strich jährlich ein Wachstum von um die sieben Prozent fest.

Zum 1. Januar 2015 seien die TVA-Sätze in der Tat auf allen Gütern gestiegen, mit Ausnahme der auf lebensnotwendigen Produkten angewandten Sätze, die nach wie vor bei drei Prozent lägen. Dieser Satz fuße auf einer Ausnahmeregelung aus dem Jahre 1991 gegenüber dem EU-Recht, das in der Regel einen minimalen TVA-Satz von fünf Prozent vorsehe.

Zugang zum Eigenheim

Um den Zugang zum Eigenheim weiter zu fördern, habe die Politik bei der Heraufsetzung der TVA-Sätze im Jahre 2015 allerdings den Entschluss gefasst, die auf Immobilien erhobene TVA bei drei Prozent zu belassen, sofern die Immobilie zu eigenen Wohn-zwecken genutzt würde. Neu geschaffener Wohnraum, der vermietet werden sollte, würde indes mit dem normalen TVA-Satz von 17 Prozent belastet. Eine Ausnahme stellten die Renovierungen von vermieteten Objekten dar: Für diese Art von Arbeiten gelte nach wie vor der super-reduzierte Mehrwertsteuersatz von drei Prozent.

Entgegengekommen sei die Regierungen den Bauherren aber auch insofern, als sie eine Übergangszeit von zwei Jahren vorgesehen hatte, in der selbst bei der Schaffung von Wohnraum für den Mietwohnungsmarkt der super-ermäßigte TVA-Satz weiterhin galt. Die Frage, ob durch die Heraufsetzung der Mehrwertsteuer auf Mietwohnungen weniger Wohnraum geschaffen worden sei, beantwortet AED-Direktor Romain Heinen mit einem deutlichen Nein: Durch die Anhebung des TVA-Satzes von drei auf 17 Prozent sei es keineswegs zu einem Einbruch gekommen. Und das, obwohl die Anzahl von Transaktionen Ende 2014, gerade noch, bevor die neuen Sätze in Kraft getreten seien, einen außergewöhnlichen Aufschwung gekannt hätten.

Doch selbst die Anwendung des super-ermäßigten TVA-Satzes von drei Prozent auf Erstwohnungen bis zu einer Höchstgrenze von 50.000 Euro stelle wiederum eine Ausnahmeregelung aus dem Jahre 1991 zur EU-Direktive dar. Würde die Richtlinie nämlich im buchstäblichen Sinne angewandt, dürfe dieser TVA-Satz nur bei der Schaffung von sozialem Wohnraum angewandt werden.

Hintergrund dafür sei der politische Wille gewesen, den Zugang zum Eigenheim zu erleichtern. In den Rahmen dieser Bemühungen reihe sich auch der sogenannte „crédit d’impôt“, im Volksmund wohl besser bekannt unter der Bezeichnung „Bëllegen Akt“, ein, von dem jeder, ungeachtet seiner sozialen Situation, bis zu einer Obergrenze von 20.000 Euro profitieren könne. Einzige Voraussetzung: Der Bauherr muss die Wohnung mindestens zwei Jahre lang bewohnen, zunächst lag die Mindestdauer noch bei fünf Jahren. Allein durch die Anwendung des „Bëllegen Akt“ seien 2016 rund 141 Millionen Euro weniger in die Staatskassen geflossen. Sinn und Zweck all dieser Fördermaßnahmen bestünden schlicht darin, die Nachfrage nach Wohnraum zu stärken, indem der Zugang zum Eigenheim vereinfacht würde. Gerade so richtig sei aber auch die Tatsache, dass der Markt hierauf reagiert habe und die Verkaufspreise oft entsprechend mitgestiegen seien. Dem wiederum könne man nach Darstellung von Romain Heinen nur mit einem größeren Angebot von nutzbarem Wohnraum entgegensteuern.

Internet-Handel

Als eine der größten Herausforderungen der heutigen Zeit im Bereich der TVA nennt Romain Heinen den Internet-Handel. Per Mausklick könnten heutzutage Einkäufe weltweit getätigt werden, die dann binnen kürzester Zeit bis ins heimische Wohnzimmer geliefert würden. Dabei handele es sich natürlich um eine Form von Handel, bei der die traditionellen Arbeitsweisen schnell ihre Grenzen erreichten. Wenn durch Frachtgesellschaften tagtäglich Hunderttausende von Paketen die EU erreichten, sei es sicherlich eine außerordentliche Herausforderung, um sicherzustellen, dass die Mehrwertsteuer auch im Konsumland ankomme. „Wir befinden uns in einem ständigen Entwicklungsprozess und die Verwaltung muss sich laufend den neuen Gegebenheiten anpassen“, bringt es Verwaltungschef Romain Heinen auf den Punkt. Auf diese Weise würde natürlich auch viel Druck auf die Verwaltungsmitarbeiter ausgeübt. Ein ganz besonderes Augenmerk komme deswegen der Aus- und Weiterbildung zu, die aufgrund einer neuen Verordnung praxisorientierter ausgerichtet werde und der Anwendung neuer Hilfsmittel Rechnung trage. Früher hätten der Taschenrechner und der Kugelschreiber zur Grundausstattung gehört. Heute sei das völlig anders. Und daher sei es ja auch so wichtig, neue Ausbildungswege zu beschreiten, auch wenn dies in ersten Reaktionen nicht immer geachtet würde. Romain Heinen: „Wir können die Welt um uns herum nicht einfacher gestalten, als sie es in Wirklichkeit ist“.

Erbschaftsrecht und Steuerbefreiung

Stichwort Erbschaftsrecht: Selbst wenn es im Erbschaftsrecht eine Steuerbefreiung in direkter Linie gebe, sei es dennoch von allergrößter Wichtigkeit, dass die Besitzverhältnisse geklärt seien und gegebenenfalls auch eingetragen würden. So würden hier wohl keine Steuereinnahmen generiert, sondern der Übergang des Eigentums von einer Person auf eine andere peinlich genau verfolgt und auch dokumentiert. Verwaltungschef Romain Heinen spricht von einer „sehr wichtigen Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit“.

Insbesondere auch bei den Einregistrierungsabgaben, den sogenannten „droits d’enregistrement“, würden die Operationen zusehends komplizierter, fährt der AED-Direktor fort. Ein Beispiel: das weit umfassende Bauprojekt auf Cloche d’or, wo ganze Grundflächen den Besitzer wechselten, um danach bebaut zu werden. Auch hier gelte: Nur dank einer unterstützenden EDV innerhalb der Verwaltung könnten diese Operationen heutzutage in ihrem kaum vorstellbaren Umfang bewältigt werden. Doch auch hier bestehe noch Potenzial hin zu einer Vereinfachung der Abläufe. Ziel müsse ganz einfach eine informatische Vernetzung der Behörde mit dem Notariat sein. Romain Heinen wörtlich: „Wenn wir die Steuerpflichtigen heute schon dazu anhalten, ihre Mehrwertsteuererklärung auf elektronischem Wege einzureichen und wir ab kommenden Jahr auch die ,taxe d’abonnement‘ informatisch erheben, dann scheint es mir nur angemessen, dass die Zustellung von notariellen Akten auch elektronisch geschieht.“ Die Einregistrierungsverwaltung jedenfalls sei schon seit längerem damit beschäftigt, die erforderlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen. Ziel sei es, ab Januar 2020 intern alle Hypothekarakten, welche die Verwaltung erreichten, zu digitalisieren und numerisch zu hinterlegen. Über die Internet-Seite von guichet.lu erhalte dann jeder Nutzer später Zugang zu seinen eigenen Akten. In einer zweiten Phase könne man sich dann sogar vorstellen, die nun auf Papier vorliegenden Akten, immerhin 9 Millionen Blatt Papier seit 1954, teilweise zu digitalisieren und elektronisch aufzubewahren. Mehr Akten bedeuteten notgedrungen auch mehr Nachforschungen. Und wenn diese künftig elektronisch erfolgen könnten, ziehe letztlich jeder einen Nutzen daraus.

Die Behörde als Domänenverwaltung

Nicht weniger vielschichtig gestalte sich, wie eingangs bereits erwähnt, der ganze Bereich der Domänenverwaltung. Dazu gehöre beispielsweise auch, öffentliche Versteigerungen abzuhalten. Allmögliche Gegenstände, die von staatlichen Stellen beschlagnahmt worden seien, würden zunächst in einer eigens dafür vorgesehenen Einrichtung zwischengelagert, bevor sie dann unter den Hammer kämen. „Was früher eher als Nebenbeschäftigung galt, hat heutzutage eine ganz andere Dimension angenommen und ist fast zu einer Vollzeitbeschäftigung geworden“.

Ein anderer Teilbereich der Domänenverwaltung betreffe die administrativen Ermahnungen, die von immer mehr staatlichen Verwaltungen ausgingen. Als ein Beispiel unter vielen nennt Romain Heinen die ITM, die im Zuge ihrer Kontrollen an Baustellen entsprechende Geldstrafen sprechen könne. Die Verwaltungen sprechen Strafen aus, Aufgabe seiner Behörde sei es dann, im Rahmen ihrer Domänenzuständigkeiten dafür zu sorgen, dass diese Strafen auch eingezogen würden. Künftig werde dies wohl auch für die aufgrund der landesweit aufgestellten Radargeräte zugestellten Strafzettel gelten, wo angeblich der politische Wille bestehe, die Einregistrierungs- und Domänenverwaltung mit dem Eintreiben der Strafgelder zu betrauen. Seine Verwaltung sei gerade durch die Vielfalt an Aufgaben, der sie Tag für Tag nachkomme, zu einer attraktiven Behörde geworden, wo eigentlich jeder einzelne Mitarbeiter sein Interessengebiet finden müsse. Im Umkehrschluss stelle dieser Umstand die Verwaltung natürlich tagtäglich vor die Herausforderung, die einzelnen Zuständigkeitsbereiche auch eng zu koordinieren. In diesem Zusammenhang bricht Verwaltungsdirektor Romain Heinen eine Lanze für die vor Jahren eingeführte Prämie für Steuerbeamten und erteilt auch nur der geringsten Überlegung, diese einmal abzuschaffen, eine deutliche Abfuhr. Aufgrund der Komplexität der in den Steuerverwaltungen anfallenden Aufgaben gelte diese Prämie als nicht zu unterschätzender Motivationsfaktor, um die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter überhaupt noch bei der Stange zu halten.

Geldwäsche und Steuerbetrug

Seit 2010 falle auch die Bekämpfung der Geldwäsche in den Kompetenzbereich seiner Behörde, und das in sämtlichen Wirtschaftsbereichen, außer im Banken- und Versicherungssektor oder in denjenigen Bereichen, wo organisierte Berufsstände wie beispielsweise die Notare oder Wirtschaftsprüfer diese Aufgabe wahrnehmen, nennt Direktor Romain Heinen eine weitere Zuständigkeit der Einregistrierungs- und Domänenverwaltung. Luxemburg habe ein großes Interesse daran, dass diese Zuständigkeit sorgfältig ausgeführt werde, nicht zuletzt auch deswegen, „weil wir gerade auch in diesem Bereich international gemessen werden“. Konkret werde diese Aufgabe vom hausinternen „Service anti-fraude TVA“ wahrgenommen, der im Zuge der TVA-Kontrollen in Unternehmen auf Verdachtsmomente stoße, wenn beispielsweise übergroße Mengen an Bargeld auftauchten. „Wir versuchen, diese Tätigkeiten mit unseren rein fiskalen Aufgaben zu verknüpfen.“

Dass sich die Fiskalverwaltungen insgesamt in der breiten Öffentlichkeit nicht nimmer allergrößter Beliebtheit erfreuen, weiß auch Romain Heinen. Auf der anderen Seite könne der Staat seinen vielfältigen Aufgaben allerdings nicht nachkommen, wenn es diese Einnahmen nicht gebe. Dies versuche man auch neuen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zu vermitteln, die schlicht im Dienste der Allgemeinheit stünden und durch ihre nach außen vielleicht nicht immer so populären Aufgaben letztlich dazu beitragen, dass Schulen gebaut, Straßen angelegt oder Krankenhäuser errichtet würden, kurz: dass das Land funktioniere. Und wenn Sinn und Zweck dieser Aufgaben erst einmal richtig erkannt seien, dann ergebe sich daraus recht schnell ein völlig anderes Bild.

Steuerreform

Mit Blick auf die am 1. Januar 2017 in Kraft getretene Steuerreform nennt Verwaltungsdirektor Romain Heinen Änderungen am Finanzstrafrecht, die es Finanzverwaltungen erlaubten, ganz andere Strafen zu sprechen. Dadurch sei es beispielsweise zu einer engen Verknüpfung des Steuerbetrugs mit dem Tatbestand der Geldwäsche gekommen, was wiederum einen besseren Informationsaustausch, in beide Richtungen, mit den Justizbehörden bewirkt habe. Zuvor sei dies aufgrund des Ermittlungsgeheimnisses („secret de l’instruction“) so nicht möglich gewesen. Parallel dazu sei im Zuge der Steuerreform, ähnlich wie bei den direkten Steuern, auch im Bereich der Mehrwertsteuer eine persönliche Haftung der Geschäftsführer von Gesellschaften eingeführt worden, für Romain Heinen eine zusätzliche Maßnahme, um den schlimmsten Missbräuchen vorzubeugen. Insgesamt beinhalte die Steuerreform demnach eine ganze Reihe von Maßnahmen, die es der Verwaltung erlaubten, ihren vielschichtigen Aufgaben noch wirksamer zu begegnen, was äußerst begrüßenswert sei.

Im Interesse der Allgemeinheit

Insgesamt gesehen, seien das Zusammenspiel von Volumen und Komplexität sowie die zunehmende Internationalisierung und Globalisierung sicherlich diejenigen Faktoren, welche die Einregistrierungs- und Domänenverwaltung auch weiterhin vor große Herausforderungen stellten, zieht Romain Heinen eine Schlussfolgerung. Und diesen Anforderungen wolle seine Behörde auch in der Zukunft bestmöglich begegnen – dies ganz im Sinne und im Interesse der Allgemeinheit.

F.P.

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